在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新时期,党的十七大报告将行政管理体制改革摆在一个更加突出的位置,强调指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”,明确要求“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。那么,各地应当如何进一步加快行政管理体制改革,建设服务型政府呢?笔者以为,当前各地应继续深入贯彻党的十七大精神,从以下五个方面着力,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。

一、 以明晰政府职能为基础

政府职能是政府管理活动的核心,决定着政府管理的基本方向。转变政府职能,建立为企业、市场和社会服务的新体制,是建设服务型政府的根本。各地加快行政管理体制改革,建设服务型政府,必须以明晰政府职能为基础。

首先,理顺四方面关系,推进地方政府职能转变。党的十六大报告正式将我国政府的职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。党的十七大报告则进一步强调要“健全政府职责体系,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务”。鉴此,当前各级地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变,克服越位、纠正错位、弥补缺位,把工作重点真正转移到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能上来,同时突出其社会管理、公共服务职能。而为了顺利实现政府职能转变目标,就必须按照党的十七大报告“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求,理顺政企、政资、政事、政中四方面关系。

各级地方政府间职责不清、关系不顺以及行政层级过多是当前地方行政管理体制的一个突出问题。因此,在“推进政府职能转变,明晰地方政府职能总体构成”的基础上,应进一步合理划分各级地方政府职能,理顺纵向政府间关系,完善地方政府分层管理体制。

首先,合理划分和依法规范各级地方政府职能,理顺纵向政府间关系。一般来说,各级地方政府因性质、行政地位、政府权能和管辖范围等等之不同,其政府职能会有相应的区别。我们认为,各级地方政府管理职能主要取决于两大因素:(1)各自公共物品和公共事务的范围;(2)决策、执行、监督职能在不同层次的不同侧重点。如前所述,规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务、城市管理是各级地方政府职能的基本内容,但这些职能在不同层级地方政府那里的分布和重要性是不同的,即使是各级地方政府共同承担的职能其实现方式也有所不同。换句话说,省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点,应注重政策法律制定和宏观管理的职能;省以下地方政府,特别是城市政府,直接面对社会、企事业单位和公众,应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。以宪法明确规定的省、县、乡三级政府为例。省级政府的职责应主要是:(1)处理地方与中央以及兄弟省市的关系;(2)协调市县之间的关系;(3)提供全省性的公共物品,管理全省性的公共事务,如规划、交通、能源、基础设施、公益性问题设施等。在七大职能中以规划管理、经济管理、国资管理为主,其行为方式主要以行政立法与制定公共政策和战略规划、协调监督为主,一般不应直接从事具体事务的管理。县级政府的职责应主要是:(1)结合区域实际,贯彻落实省政府各项决策;(2)处理与邻近市县的关系;(3)负责提供辖区范围内的公共物品,促进区域经济社会全面协调发展。其行为方式兼具决策型和执行性。而乡镇政府和城市中为办事处的街道则应更多地负责具体社会管理、公共服务、城市管理、市场监管等工作,行为方式以执行为主。

三、 以优化政府组织为重点

政府组织是行政管理体制的物质载体,其对于政府职能的实现和行政效率的提高具有至关重要的作用。[3]当前应在前述“明晰政府职能,调适层级关系”的基础上,从以下三方面入手深化机构改革,优化政府组织。

首先,理顺政府机构改革与党委机构改革的关系。政府机构改革中必须解决党政机关机构持续膨胀、人员大量超编、职能交叉重复的问题。对不同层级的党政机构又须采取不同的思路。县及县以下党委和政府,在工作方式和方法上,党委应侧重总揽全局,管大政方针、重大决策;政府应侧重于行政执行、实施决策。但是不能绝对化和过分细化。县、乡党委面对的是许多具体实际问题,党委不参与政务,其总揽全局、解决实际问题的能力就会被架空,且易形成两个权力中心,加深矛盾。为此,党政部门之间职能不能交叉,要将交叉职能合并到一个部门,有的机构可用一套人员两块牌子或合署办公。省、市(地)级党政关系的处理上,则应注意把党的领导职能同政府的公共管理职能分开,避免职能交叉与机构设置上的重叠。要撤销各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门。并且要注意社会公共权力与党的执政权力的区别。党要把直接承担的社会公共职能交还给其主体,党委也要善于把政治权力转变为社会公共权力,增强自己的执政能力。

四、 以创新管理方式为手段

创新政府管理方式和手段是解决行政低效问题的重要途径,也是加快行政管理体制改革,建设服务型政府的题中之义。当前,应当通过深化行政审批制度改革和行政执法体制改革,推动部分公共服务市场化,加强电子政务建设等,进一步提高政府管理和公共服务水平。

首先,深化行政审批制度改革。近年来我国行政审批制度改革取得了较为突出的成绩,当前要在总结改革经验的基础上,严格按照我国《行政许可法》的相关规定,从以下五方面推动行政审批制度改革向纵深方向发展:(1)把取消和调整的审批项目落实到位;(2)加强后续监管工作;(3)加强《行政许可法》的配套制度建设;(4)清理规范社团、行业组织和市场中介组织;(5)认真组织“回头看”,加强监督检查工作。

五、 以健全财政制度为保障

党的十七大报告提出要“深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。”实际上,公共财政是服务型政府的经济基础,如果没有公共财政提供资金保证,服务型政府就只能是“空中楼阁”。当前各地应深入贯彻党的十七大精神,以科学发展观为统领,以公共化为取向,以均等化为主线,以规范化为原则,从以下方面着力,不断健全公共财政制度。

首先,调整优化财政支出结构。成功构建公共财政必须实现两个转变:一是财政收支运作的立足点要由主要着眼于国有经济单位的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要;二是财政收支效益的覆盖面要由基本限于城市里的企业与居民延伸至包括城市和农村在内的所有企业和居民。[8]因此,公共财政必须与政府职能转变相衔,突出财政的公共性。具体来说,就是必须以公共性为取向,以均等化为主线,进一步加快财政覆盖非国有部门和农村、农民、农业的进程。在此基础上,通过逐步偿还历史欠账,逐步拉近不同所有制之间、城乡之间、区域之间在享受基本公共物品和服务方面的距离,让政府通过财政活动提供的公共物品和服务的效益,无差别地、一视同仁地落在每一个企业和每一位居民身上。也就是在财政上要实行并坚持“国民待遇”。与此同时,坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域,让财政腾出手来专注于公共性支出,从而补足长期处于“缺位”状态的基本公共物品和服务事项。在当前,尤其要确保新增财力全部或绝大部分投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务领域,并避免在与商务经营有关的竞争性领域注入新的投资。