(1)它起着社会生产力和社会发展需要的保护器作用。在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展,特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 在经济滞胀和生产结构机制转轨时期尤为突出。70年代美国的经济滞胀和低速发展没有引发30年代大危机那样的惨状说明了这一点。另一方面, 社会福利保障项目的实施,还直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当数量人的就业问题。60年代以来美国第三产业的发展,同样说明了这一点。

(2)社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥安全阀作用,它是稳定社会的需要。尤其在经济衰退时期,资本投资减少,职工消费水平下降,但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。

如美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品,再将过剩农产品用于食品券计划、用于强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量,既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济。据世界银行1995年世界发展报告显示,联邦中央政府支出的统计,在占总支出的百分比(100％)中教育部分1980年占2.6,1993年占2.0;医疗卫生部分1980年占10.4,1993年占17.1;住房等环社会保障和福利部分分1980年占37.8, 1993年占31.7;三者合计1980年占50.8％,1993年占50.28％。占GNP的％,1980年为11.02,1991年为11.18。这对于稳定和干预美国社会经济生活的作用是不能低估的。

(3)社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团妥协的产物。对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。

美国社会福利保障制度所面对的是全体国民或不同的居民群体, 在一定意义上它是通过联邦政府税收和福利津贴等政策干预,对国民财富的一种再分配。虽然它不可能实现“收入均等化”, 也不可能真正体现“全民福利国家”,然而, 客观地说, 社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段。现代福利保障制度是现代化大生产的必然产物。

美国的社会保障经费也不是垄断资本的赠予, 而是劳动力价值的一部分。以社会保险为例,职工缴纳的社会保险费,是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除;企业主交纳的保险费则是, 资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用,实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高,劳动者交纳的赋税也相应提高。

美国的社会保障制度并没有使全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人和雇员所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右;通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。1970年美国有1 100万职工没有得到社会保险, 1992年美国有3 700万人没有医疗保险。1948-1977年间美国劳动者的实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4％增加到30.7％; 同期剩余价值率由236.7％到280.9％;而劳动者的实际收入占国民收入的比重, 则从29.7％减少为26.3％。美国的社会福利保障不可能从根本上消除贫困。美国联邦雇员参加养老保险,工作5年以上, 年满55岁退休后可领取退休金,而一般职工要交纳10年的社会保险税, 年满65岁才能领到退休金;1978年美国有1 200万职工领取了双份的退休金;一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。

四. 九十年代美国社会福利制度面临的困境和克林顿政府的对策

九十年代, 美国的社会福利保障制度普遍面临三大危机, 即社会福利保障赤字和财源危机、信任危机、老年危机。还在1975年已出现社会保障的财务赤字15亿美元, 而1974年前社会保险费用每年收入大于支出,1974年的准准备金有456亿美元。1982年赤字达122亿美元。保健费用扶摇直上, 1982年比1981年增加11％, 1965年占GNP的6％, 到1985年占10％。重要的原因在于美国医学协会和美国医疗学会两个利益集团的垄断, 社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致医疗费用的大幅度上涨, 到了90年代, 随着经济危机蔓延, 贫困线以下人口的增加, 问题就更为突出。

目前全美国有500万个家庭领取每月350-400美元的救济金(未成年子女的贫穷家庭), 有2 700万人领取食品券(每月70美元)。仅这两项开支就达450亿美元。

社会福利保障的信任危机涉及老年危机问题。80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 2000年预测是4.5:1; 2025年为3.1:1,这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税, 保障项目能否兑现也成了问题。此外, 社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。

1994年1月25日, 克林顿在国情咨文中着重强调国内政策的重点要解决医疗保健制度的改革和福利制度的改革。他表示要实现人人都有医疗保险, 要结束领取福利金比干工作对人更有吸引力的历史。

美国的社会福利保障已经走过了半个世纪以上的历程, 这些看法尽管带有资本特色, 我们绝不能照搬过来, 但是,他们所走过的路却应该被看作是人类的宝贵财富。在美国这个高度现代化进程中的国家怎样处理丰裕和贫困, 怎样解决财富的再分配是一个人们共同关注的大事。

特别是我们注意到社会福利保障是一个涉及经济发展和持续发展、涉及社会政治稳定,进步和发展的系统工程, 对它的政策的回顾是重要的, 对它的旁侧是必要注意的, 对它的前瞻更是必须重视的。人们常说上去容易,下来难, 这在社会福利保障政策制定中是要特别注意的。在困难时期制定的社会保障政策要考虑到到了发展时期怎么办? 在扩张时期制定政策时要考虑到发生困难而力不从心时又怎么办? 还有那些影响社会福利保障的人口结构, 环境资源等变化的因素的影响,从这个意义上讲,我们对美国的社会福利保障政策的过去、现在和未来及其争论有所了解, 这对于建设富有中国特色的社会福利保障体制是有意义的。

我认为需要十分重视注意以下十个问题:
①效率优先,兼顾公平的原则。没有效率的社会福利保障制度是不可能持久,也没有生命力的。②适应生产力发展近期和中期水平原则。不能“寅吃卯粮”,造成过度福利的危机。
③工作福利,开发式脱贫、救助赤贫原则。除了不可抗拒的意外灾害需要政府和全民动员实行救济外, 单纯性救济弊多利少, 提倡为工作创造条件的福利措施。
④政府、企业、社区、团体、私人和家庭并举的多元原则。
⑤资金来源多渠道原则。
⑥福利保障科学管理多层次和精兵简政原则。
⑦政府宏观控制和管理原则。
⑧既积极又稳妥的逐步推广原则。
⑨因地制宜,一切从实际出发不搞一刀切原则。
⑩关注特殊利益集团和兼顾各个利益集团原则。

研究当代美国社会福利保障制度的演变、特点及其政策具有重要意义。

首先, 它有助于正确认识当代资本主义, 坚持和发展马克思主义关于资本主义社会的一系列重大理论问题(如分配理论、危机理论、相对稳定等)。

其次, 它也有助于深入研究国家垄断资本主义的性质和作用, 福利国家政策的影响, 当代资本主义社会的稳定和弊端, 一个社会两种生活的协调, 以及各个利益集团的影响等实际问题。

第三,“他山之石, 可以攻玉”,它有助于我借鉴西方国家推行福利保障政策的经验和教训。