在美国历任总统中, 首次系统提出,并由联邦政府承担起责任的是富兰克林?罗斯福。这在他的一系列咨文和“炉边谈话”中表现得十分明显。他的主张概括地说包括:

第一,罗斯福总统强调,在工业化社会中安全福利保障问题日益突出。
第二, 罗斯福总统强调,把美国男女老少的安全保障放在第一位。 1941年1月11日,罗斯福更在国情咨文中全面发挥了自称是第二个权利法案的经济权利法案蓝图。主张“所有的人”都有权“从事有益的工作和获得酬报”, “保障自己和家庭在生活上过得去”, “拥有体面的家宅”, “享有充分医疗照顾和有机会获得并保障健康身体的权利”,“享受充分保障,不必在经济上担心老、病、事故和失业的权利”,“获得良好的教育”。他宣称“没有经济上的独立和安全, 就不存在真正的个人自由”。“贫困的人不是自由的人, 饥饿和失业的人们正是创造独裁国家的原料”。
第三, 罗斯福总统强调,福利保障的方式需要根本变革。
第四, 罗斯福强调,联邦政府应负起社会福利保障的重担。
第五,罗斯福总统强调,福利保障社会化制度的建立应逐步完善。
罗斯福的这些福利保障社会化主张,是在解决危机的实践中逐步完善的, 它为1935年社会保障立法的制定提供了理论和政策依据。在罗斯福新政初期实施了许多社会救济措施,为现代美国社会保障制度的确立奠定了基础, 其中最具深远影响和奠基作用的是1935年的社会保障法。
1935年8月8、9两日, 美国众、参两院分别通过了HR 7260号社会保障法。8月14日,罗斯福总统签署生效。罗斯福在当天发表的声明中称:“这项法律也代表着一方奠基石”, “这个结构是为了减缓未来可能再发生的萧条的冲击。它也将保护未来的行政当局, 使它不致因需向穷人提供救济而难免沉重负债。”
1935年社会保障法规定:“本法案旨在增进公共福利, 通过建立一个联邦的老年救济金制度, 使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障, 为妇幼保健、公共卫生、和失业补助法的实行作出妥善的安排。”法案最重要的是规定了老年人保障、失业保障和未成年儿童的保障。老年人保障对年满65岁的老年人,给予每月发放一定款项的救济金；对未满65岁而死亡者，给予一笔抚恤金；对不够享受保险金条件的老年人给予赈济性资助。法案规定对16岁以下无靠的受抚养儿童,对残疾儿童,和对盲人进行救济。

法案还规定雇员应缴纳所得的一定比例的就业税, 从发放的工资中扣除,雇主应付一定比例的货物税。1935年法案虽然并未建立一个全国性的社会保险体系, 没有有效的全国标准或最低标准, 实际上由州做出决定, 但其意义十分重大。
罗斯福签署1935年社会保障法的影响在当时表现在,它在一定程度上缓和了社会矛盾, 保障了社会生产力的恢复, 并通过政府福利开支的干预和调整,影响经济的发展。如果说19世纪和20世纪初美国社会稳定发展得益于西进运动这一“安全阀”,那么20世纪30年代以来的“安全阀”、“调节器”则是社会保障立法。这一法案的颁布在当时社会各界就引起了强烈反响。

罗斯福签署1935年社会保障法的影响,其次表现为对现代美国社会的稳定,和现代化的发展具有重大影响,它奠定了美国社会保障制度的立法基础, 开创了美国特色的福利国家制度的新时期, 在美国的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。64年以来, 美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续、发展、扩大和调整。

二 第二次世界大战后美国社会保障制度的发展

1. 从杜鲁门政府到约翰逊政府的社会福利保障政策

杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策,其间最为重要的是通过1946年的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会”,从为就业保障提供了立法依据。

1949年7月15日,杜鲁门政府又签署了《1949年住宅法》,为低收入家庭提供了住房保障。同时杜鲁门政府还进行了争取建立全国医疗健康保障体制的努力。

艾森豪威尔政府对社会福利保障的管理进行了调整,并扩大了福利保障的范围,特别是在1956年8月1日签署社会保障修正法案, 将1939年的老年遗族保险制度(OASI),增补为老年遗族残疾保险制度(OASDI);

1958年9月2日艾森豪威尔又颁布了《国防教育法》, 扩大了对国民教育的保障。

肯尼迪政府开辟了社会保障的新领域,提出了反贫困战略,并于1962年3月15日签署了人力发展和培训法案。

约翰逊政府则把社会福利保障推向了新的高峰,它集中表现为：
① 1965年7月30日,签署了老年医疗照顾和援助法案。
②提出伟大的社会计划,宣布“将向美国的贫困无条件开战”,1964年8月20日颁布了《经济机会法》,提供职业再培训保障,重振落后地区。
③改变对剩余农产品的处理方法,1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法。
④宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如1965年4月11日的《中小学教育法》和1965年《高等教育法》等40多个有关教育的法案。
⑤进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965年8月10日,通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968年4月10日,总统还签署了开放住房的法案,规定在10年内为低收入家庭提供600万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧视。
⑥扩大环境保护措施, 通过了一系列有关空气、水、固体废物等的环保法令。
⑦扩大和完善社会保险项目:老年、遗族、和残疾保险的发展完善,由1935年的老年保险发展为1939年的老年、遗族保险 ,1956年再发展为 老年、遗族、和残疾保险, 通过一系列修正法令, 范围进一步扩大,待遇逐步提高。

2. 从尼克松到里根、布什、克林顿政府的社会福利保障政策

尼克松政府提出了新联邦主义的主张。1969年8月8日在折衷了纳桑计划和贝特曼计划的基础上,提出了家庭福利援助计划(FAP),1970年11月这一计划被参议院否决。然而这一计划,将所有参加工作的低收入贫困家庭列为福利救济对象,改变过去只对个别类别的贫困家庭进行救济的做法,同时强调不工作没有福利的思想, 这对打破依赖福利的思想是有积极意义的。

1972年10月,国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力。

卡特政府进行了社会福利保障制度改革的探索, 1977年8月6日,在他的家佐治亚州的普兰斯镇宣布推行工作福利计划, 即更好地工作与收入计划, 把工作与福利紧密结合,以求缓解失业和减少福利开支。他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。

到了里根政府时期,则一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模,并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支; 他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任。

里根1981年1月在联邦预算报告中提出了抚养未成年儿童家庭援助计划 (AFDC) 的改革,却导致领取抚养未成年儿童家庭援助津贴的就业父母和非就业父母差距的大幅度缩小, 这不利于工作刺激, 加剧了社会不公。

布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。布什在竞选演说中声称:“我确实想成为一位教育总统,帮助那些不能阅读的人学会阅读,使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境,为后代子孙保护我们的传统,使他们尊重、喜爱这些传统的总统。 ”但是,他的诺言并未兑现,不仅没有克服过度福利保障的弊端,而且加重了医疗保障、老年保障和家庭稳定等方面的问题。

90年代初以来的美国, 社会福利保障制度已经渡过了它的60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全阀; 另一方面这一制度的弊端也日益显露, 它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积,给克林顿政府带来了积重难返的困境。

克林顿力图在夹缝中求改革,扬两者之长,避两者之短, 能否如愿以偿, 在很大程度上取决于各个利益集团之间的争斗和协调。克林顿任期福利改革的主要成果,在于1996年8月22日正式批准了美国福利改革法案, 这一法案的颁布结束了自1935年以来, 联邦政府对穷人的没有限制的福利补助。它规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过5年;有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作;对穷人的食品券补助作了明确限制, 规定有工作能力而又不抚养孩子的人在三年之内只能领到的食品券补助; 对新移民在头五年内不能领取食品券,也不能领取残疾补助。

这一法案的通过则是与国会在多次讨价还价后达成的妥协。这样,由于减少了对穷人的福利补助, 在六年内将减少福利开支550亿美元,其中的将近一半,是通过减少食品券补助的方式实现的。