清朝初年，中国藏传佛教在我国蒙、藏地区(包括青海、新疆)势力强大，教徒信仰虔诚，佛经教义是蒙、藏人民的精神支柱。喇嘛教上层人物在政治上有效地控制着地方政权，经济上汇聚着大量财富，文化上掌握着经堂教院。清政权为加强对北疆的统治，巩固国家统一，对边疆各少数民族实行"怀柔"政策。“怀柔”政策的一个重要内容就是对蒙藏民族采取“因其教不易其俗”、“以习俗为治”的方针。乾隆说：“兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之”。反映了清统治者以顺应少数民族习俗、尊重蒙藏上层人物宗教信仰的策略，来实现密切地方和中央政权的关系，巩固国家统一为目的的战略思想。 避暑山庄自康熙四十七年(1708年)驻跸使用以后，皇帝每年秋弥前后均要在此长期停住，消夏避暑，处理军政要务。由此而来的大批蒙藏等少数民族首领和外国使臣每年都要到承德谒见皇帝，参加庆典。借此，清廷便在承德大兴土木，建造寺庙，为前来的上层政教人物提供瞻礼、膜拜等佛事活动场所，功能上同避暑山庄相辅相成，互为补遗。从康熙五十年(1711年)开始到道光八年(1828年)，清廷在今承德市市区及滦河镇一带敕建寺庙43座。其中，由朝廷直接管理的有30座，避暑山庄内有16座：珠源寺、梅檀林、汇万总春之庙、水月奄、碧峰寺、鹫云寺、斗姥阁、广元宫、永佑寺、同福寺、仙苑昭灵(山神庙)、法林寺、灵泽龙王法、西峪龙王庙、涌翠岩、上帝阁。

山庄西部(今滦河镇)两座：穹览寺、琳霄观。山庄东北部12座：溥仁寺、溥善寺、普宁寺、普佑寺、安远庙、普乐寺、普陀宗乘之庙、广安寺、殊像寺、罗汉堂、须弥福寿之庙、广缘寺。其中，罗汉堂、广安寺、普乐寺三个庙，朝廷“向未安设喇嘛”，由内务府管理；而溥仁寺、溥善寺、安远庙、广缘寺、普佑寺、普宁寺、须弥福寿之庙、普陀宗乘之庙、殊像寺9座庙设8个管理机构(普佑寺附属于普宁寺)由朝廷派驻喇嘛，京师理藩院管理并逐月按人数由理藩院发放饷银，清正史文献将这9座寺庙称“外庙”，后俗称外八庙或热河喇嘛庙。