皖江抗日根据地是中国共产党领导创建的全国19块抗日根据地之一。它迫近日本侵华派遣军总部和汪精卫伪政府所在地南京，威胁日伪重要战略据点芜湖、铜陵、合肥、安庆。它也是华中新四军向西、向南敌后发展和反攻日军的重要前进基地之一。因此，日伪对这块根据地及活跃在这里的新四军第七师虎视眈眈，常怀觊觎之心。

1943年，是皖江抗日根据地最为艰难困苦的一年。自2月起，日伪为保障其所占领的重要城镇和交通运输线的安全，频繁向皖江各地清乡、扫荡。这一年，七师与日伪军作战达189次，根据地人民严重地为战乱所困扰。

频繁的战乱严重地损害了根据地农业生产的发展。这年2月，根据地中心区周边几县发生春荒。不法商贾乘机囤积居奇、哄抬粮价，群众无以为生，一些人只得背井离乡、迁徙外地谋生。村野萧条、荒疏，虽然已是布谷声声，却不见人春播、春耕。

一封封急件，一份份详报，像雪片一样飞进了中共皖江区党委和行署的领导者手中。身为皖江地区抗日民主政府行署主任的吕惠生，已经一个多月没有睡过一次囫囵觉了。他愁肠百转，忧心如焚：如不迅速制止村民大量外流，恢复农业生产，那么根据地何以发展、巩固？吕惠生此刻感到，他肩上的担子该有多重啊。在严酷的战争条件下，根据地的政权建设、生产发展、经济工作、军民生活，无时无刻不牵动着他的心弦，都需要他精心筹划。“三更灯火五更鸡，累断命根不迟疑……；生命只有一条在此，干罢，鞠躬尽瘁，死而后已”。吕惠生经过反复思考论证和调查研究，在取得区党委同意之后，终于作出了“安定群众生活，从根本上解决农业生产滞后”的决断。

４月21日，吕惠生主持召开了行署财经工作紧急会议。他首先反躬自省：“曩年破堤，饿死人之事怕不多。今乃并不十分荒歉，竟至饿死人了。其原因在于管理不善，以致粮食冻结，此实政治上失败也。愧愧，若不立即设法挽救，前途将有不堪。现在应该是全力解决这个问题的时候了，难道我们能让人民群众空着肚子支援抗日战争吗？”与会人员焦灼的目光一起射向吕惠生，静听他的意见：当前解决粮食和米荒的出路只有3条，其一，必须克服管理不善的现象，而造成这种现象的原因在于黑市猖獗，大量伪币、法币涌进市场，根据地内粮食严重外流，因此必须建立根据地自己的银行——大江银行，并限量发行货币——大江币；其二，各县、区、乡政府立即动员地主士绅和殷实大户借粮给无粮饥民，到秋收以后以低息偿还，帮助他们度过春荒；其三，解决粮食问题的根本出路在于发展农业生产，大力兴修水利，彻底改变皖江圩田易旱易涝的状况。要特别加强长江堤坝的建设，“堤坝是抵御河水江水的，这些设备必须健全起来，然后我们就可以把水运用得任意自如，就必然的年年得到丰收。”吕惠生的讲话得到到会人员的一致赞同。会议形成共识：即使在根据地军民反扫荡、反清剿斗争的严重关头，也要把兴修水利、根治水患摆上议事日程。决定：除了重建无为境内3闸工程（季家闸、黄桥闸、陈家闸），开辟黄泥岗河道、开凿湖东的大新圩山河之外，立即展开位于无为东乡的黄丝滩江堤退建工程的建设。

黄丝滩段江堤，素有“一线单堤、七邑生命”之称，直接关系到皖中7县300余万人口、400余万亩良田的生命财产安全。自清同治以来，曾先后退建96次。以前的官僚政府虽向人民收勒巨款修堤，但大都是中饱私襄、敷衍塞责。国民政府也曾组织人力修堤，但他们仍然疏忽如故，以致险情不断，数百万人民数遭劫难。现在，皖江抗日民主政府决定全力修建黄丝滩退建工程，这决非权宜之计，而是事关皖江抗日根据地的巩固与发展，是拯斯民于水火的抗日鸿猷。

６月，吕惠生亲自率行署水利委员会的全体委员赴现场勘察，他把在北京农业大学学到的知识具体运用到黄丝滩的工程建设上来，提出了“少压农田、避开险段、直线走向”基本方案，并就地草拟了黄丝滩退建工程计划，确立了施工基线。

7月25日，吕惠生在皖江第一届参议会代表会议上，就黄丝滩退建工程发表了热情洋溢的讲话：“我们大家，为了防御水患又获得安全，为了保障生产、长期抗战，为了巩固发展皖中抗日根据地，争取抗战胜利、建国成功，已经坚决奋勇的开始进行着这一伟大的水利建设工程。”这个讲话得到全体参议员的鼓掌通过。接着他又提出“自三支笔到孙家土地庙为施工最佳路线”的建议，也为代表大会采纳、批准。